CJR: всё, что нужно знать о законе об иностранных агентах, и почему его нельзя применять
Обновление: 8 июня министерство юстиции США сделало серьёзный шаг на пути к ещё большей транспарентности, обнародовав 53 рекомендательных предписания относительно закона об иностранных агентах (FARA). В этих документах содержатся детальные инструкции касательно того, какие виды деятельности и взаимодействия определяют необходимость регистрации в качестве иностранных агентов. По меньшей мере два предписания касаются журналисткой деятельности и могут быть полезны для понимания описанных ниже вопросов. В первом случае речь идёт о ведущих программ на каналах, которые зарегистрированы в качестве иностранных агентов — им самим регистрация не нужна, что в общем и целом есть решение той дилеммы, перед которой оказались сотрудники RT. Во втором документе поднимается вопрос журналистских материалов — написание статей для американской аудитории характеризуется как «политическая активность», следовательно, некоторые журналисты должны регистрироваться согласно FARA.
В марте три члена конгресса от Демократической партии поддержали 16 парламентариев из числа консерваторов в решении подать в министерство юстиции весьма необычный запрос: ввиду того, что за международной новостной организацией «Аль-Джазира» (финансируется правительством Катара) не раз были замечены «антиамериканские» высказывания, министерству юстиции следует провести расследование на предмет того, не является ли это СМИ на деле «иностранным агентом» Катара.
«Граждане Америки имеют право знать, получают они объективную информацию или же это обман и иностранная пропаганда», — гласит запрос. Согласно предложению группы парламентариев, министерству следовало обращаться к FARA в рамках проведения расследования, поскольку регистрация в качестве иностранного агента обязывает организацию или отдельные лица полностью раскрывать источники дохода и предоставлять отчёты о своей деятельности.
Перспектива оказаться вынужденными зарегистрироваться в качестве иностранного агента омрачает атмосферу в «Аль-Джазире». И хотя репутация «Аль-Джазиры» не без темных пятен, взять хотя бы решение транслировать интервью с Усамой бен Ладеном или тесные связи с властями Катара, это все же один из самых важных источников новостей на всём Ближнем Востоке. Англоязычная редакция решила рассказать всем о достижениях организации, например, о восьми премиях Джорджа Фостера Пибоди и премии имении Джорджа Полка, однако работающие на «Аль-Джазиру» журналисты сообщили, что им, возможно, придётся уйти. Один из них сказал следующее, попросив не называть его имя: «Я не иностранный агент, я журналист. Не могу же я признать, что я тот, кем на самом деле не являюсь».
И «Аль-Джазира» не единственная пострадавшая организация. В прошлом году министерство юстиции США обязало две поддерживаемых Россией новостных организации, телеканал RT и радиостанцию Sputnik, зарегистрироваться в качестве иностранных агентов. А уже в этом году в министерство поступил запрос на проведение расследования в отношении китайского СМИ CCTV — и это ещё не все подобные случаи. На данный момент в конгрессе находятся на рассмотрении сразу четыре законопроекта, которые могут придать FARA ещё большую силу. И если некоторые журналисты, занимающиеся тем, что проливают свет на лоббистскую активность в США, видят в FARA важный регулятивный инструмент и хотят сделать закон ещё более жёстким, то в случае со СМИ новые полномочия могут вылиться скорее в новые проблемы.
Решение использовать FARA против СМИ вызывает серьёзные опасения. FARA является одним из основных инструментов государства для борьбы с иностранным влиянием, и на протяжении 80 лет этот закон не раз использовался для судебного преследования журналистов и активистов. Опираясь на FARA, конгресс США предоставляет одному единственному (и непрозрачному) департаменту внутри министерства юстиции право определять, где пролегает граница между пропагандой и журналистикой, тем самым ставя под угрозу такие принципы, как защита источников, свободный доступ к СМИ и продвижение свободы прессы за рубежом.
Существуют другие законопроекты, предусматривающие более мягкие способы определения источников финансирования иностранных СМИ. Один из таких законопроектов предполагает регистрацию финансовой и управленческой структуры СМИ в Государственном комитете по телевидению, радиовещанию и связи США.
На протяжении десятилетий лишь немногие знали о существовании FARA, а сам закон применялся довольно редко. Изначально он создавался для борьбы с пропагандой нацизма в США, а в разгар холодной войны применялся, помимо прочего, против активиста Уильяма Дюбуа, которого из-за его антивоенных и антиядерных заявлений считали агентом СССР.
Сегодня же значительная часть политического класса в США опасается, что российские СМИ манипулируют американским электоратом. Это привело к пересмотру FARA как инструмента борьбы с таким влиянием — однако последствия могут быть весьма опасными.
Акцент на СМИ, финансируемых иностранными государствами, был сделан чуть более года назад — после публикации Управлением директора Национальной разведки отчёта о деятельности России во время предвыборной кампании 2016 года. Более половины документа длиной в 14 страниц было посвящено анализу вещания телеканала RT, аудитория которого, по некоторым оценкам, едва доходит до 30 000 зрителей. Когда в конце прошлого года министерство юстиции заставило RT зарегистрироваться в качестве иностранного агента, практически никто не возражал, поскольку канал и до этого обвинялся — небезосновательно — в том, что является инструментом Кремля.
Ник Робинсон, юридический директор Международного центра некоммерческого права (ICNL), очень обеспокоен наблюдающимся трендом. Ещё в январе он рассказал нам о «худшем из возможных» сценариев развития событий, при котором американские чиновники используют FARA для того, чтобы нанести удар по иностранным журналистам, публикующим невыгодную США информацию. Это и произошло в отношении «Аль-Джазиры», которая, как считают законодатели, «проникла» в американские некоммерческие организации. Речь идёт, вероятно, о готовящемся тайном документальном проекте об израильском лобби в США.
Генеральный директор «Аль-Джазиры» Мостефа Суаг заявил, что его канал не собирается регистрироваться как иностранный агент, а слова о том, что канал является агентом правительства Катара, являются «глупостью».
Клейтон Свишер, возглавлявший отдел расследований «Аль-Джазиры» и руководивший проектом, написал, что давление на правительство Катара привело к «неожиданным задержкам» при создании документального фильма.
Когда в 1938 году был принят закон FARA, он был направлен на обеспечение прозрачности и представлял собой наименее «карательный» вариант борьбы с иностранным влиянием.
FARA был либеральным ответом на «перегибы» предыдущего десятилетия, когда инакомыслие не допускалось, а кандидата в президенты Юджина Дебса даже приговорили к тюремному заключению за антивоенные высказывания. Законодатели эпохи Второй мировой войны наделись, что одного клейма «иностранного агента» будет достаточно, чтобы остановить опасную пропаганду.
В соответствии с FARA никогда не требовалось, чтобы попадающие под её действие СМИ прекращали свою деятельность. Они обязаны платить специальную пошлину, раскрывать министерству юстиции свои источники финансирования и периодически публиковать информацию о своей деятельности.
Вскоре после принятия FARA ситуация приняла менее либеральный оборот. Во время холодной войны государство использовало FARA для того, чтобы размыть линию между инакомыслием, пропагандой и подрывной деятельностью.
FARA всегда был инструментом прозрачности, однако с самого момента его принятия предполагалось, что он будет имеет сдерживающий эффект. «В регистрации нет ничего нейтрального. Сама идея иностранного агента — не нейтральная. Если бы это было так, то идея о регистрации BBC как иностранного агента воспринималась бы совершено спокойно», — считает историк Брэт Гэри.
И RT уже ощущает на себе последствия. В ноябре, после регистрации RT America в качестве иностранного агента, исполнительный комитет Галереи корреспондентов радио и телевидения при конгрессе США единогласно лишил журналистов RT America аккредитации. Глава пресс-службы RT в России Анна Белкина сообщила CPJ, что потеря аккредитации лишила журналистов компании доступа не только к мероприятиям в конгрессе, но и к брифингам Белого дома, целому ряду правительственных учреждений и политических мероприятий.
«Если наши партнёры считают связь с зарегистрированным иностранным агентом риском и по этой причине меняют свои условия сотрудничества, тогда по своему духу закон об иностранных агентах FARA является дискриминационным, даже если технически в этом законе ничего дискриминационного не прописано», — написала Белкина.
Как стало известно CPJ, среди журналистов, работающих на СМИ, получающие финансирование из-за рубежа, началась паника — особенно волнуются те, кто боится, что могли разозлить американских законотворцев или президентскую администрацию. Робинсон считает, что «в этом и заключается проблема с законом FARA — есть риск быть обвинённым в политической мотивации его применения. Он такой обтекаемый и размытый, что всегда будет возникать вопрос — почему вы усиленно применяете его здесь, а вот здесь нет?»
Эксперты объяснили CPJ, что подразделение минюста, отвечающее за FARA, обычно реагирует на публикации в СМИ и всплеск общественного мнения рекомендациями и начинает действовать проактивно, настаивая на регистрации отдельных вещателей, в основном лишь по запросу законодателей, что означает, что регистрироваться приходится только замешанным в самых громких политических скандалах. Поскольку применение закона так выборочно, сложно сказать, означает ли эта наблюдаемая в последнее время шумиха вокруг регистрации СМИ возврат к истокам FARA как к инструменту борьбы с пропагандой или же это была просто реакция на общественный резонанс по поводу российской пропаганды.
Также эксперты объяснили CPJ, что определение деятельности, которая может подпадать под действие закона об иностранных агентах, даётся в настолько широких терминах, что потенциально может охватывать целый ряд видов журналистской деятельности. В своём письме в адрес RT America минюст США указал ряд причин для регистрации — в том числе репортажи RT с критикой внешней политики США и НАТО в отношении Ирана, а также подвергающие сомнению и критике реальность инцидента с химическим оружием в Сирии в апреле 2017 года. С другой стороны, были приведены причины, не имеющие отношения к редакторской политике — такие как структура собственности. По закону исключение может быть сделано для организаций, в которых 80% собственности принадлежит американским гражданам — но эта планка слишком высока для большинства журналистских зарубежных организаций.
Так же считает и юрист Брайан Смит, специалист по FARA в адвокатской конторе Covington & Burling. В целом эксперты по FARA обеспокоены тем, что закон написан так, что нельзя провести чёткую границу между вещателями, подобными BBC, и вещателями, которые явно смешивают пропаганду и журналистику.
В самом безобидном варианте регистрация в соответствии с законом FARA означает просто повышение прозрачности: компании-агенты подают свои данные в минюст для обнародования, в том числе источники финансирования. Но FARA может потребовать и больше — разглашения таких данных, как имена контактных лиц в правительстве, аналитических агентствах и прочих организациях. Такие вещи полезно знать общественности когда, к примеру, правительство Египта нанимает PR-фирму, чтобы пролоббировать закупку оружия, особенно если в этом замешан кто-то из конгрессменов. Но для журналистов раскрывать источники, методы ведения работы — просто катастрофа, они не смогут работать.
Прецедентов почти нет, на сегодня зарегистрированы только China Daily, корейский вещатель KBS America и японский вещатель NHK Cosmomedia. В их случае как иностранные агенты зарегистрированы только сами организации, не отдельные журналисты. Посмотрим, что будет, когда RT подаст свою дополнительную документацию, поскольку это единственный случай в последнее время, когда минюст проактивно настаивал на регистрации вещателя.
Означает ли регистрация по закону FARA смерть для вещателя, пока неизвестно, поскольку подразделение, отвечающее за FARA, действует очень скрытно. Оно отказалось предоставить официальный комментарий по запросу CPJ. На официальном веб-сайте подразделения указаны всего три компании, подлежащие регистрации — ни одна из них не имеет отношения к журналистике, — хотя подобные рекомендации подразделение делает куда чаще. Некоторые эксперты указывают на ироничность того факта, что подразделение, занимающееся усилением прозрачности, так непрозрачно. «Если бы минюст захотел, они могли бы публиковать свои рекомендации в открытом доступе», — считает Бен Фриман.
Итак, на данный момент решение о том, как именно вещателей можно привести в соответствие (с законом) и будут ли обязаны регистрироваться отдельные журналисты, в руках минюста США. Сенатор Чак Грассли уже внёс на рассмотрение поправку, усиливающую закон FARA, которая позволит минюсту запрашивать такие документы и получать такие показания, которые могут поставить под угрозу источники информации журналистов — независимо от итогового решения по поводу необходимости регистрации.
Многие сторонники открытого правительства поддерживают эту поправку, поскольку она позволит подвести лоббирование корпораций под действие FARA. Лишь немногие правозащитные организации заявили об обеспокоенности покушением на частную жизнь и ростом объёма полномочий при запросе информации по гражданским расследованиям. Помимо поправки Грассли известны ещё по меньшей мере три инициативы, усиливающие FARA. Две из них предлагают внести поправки в закон о средствах связи (Communications Act) с целью обязать СМИ, финансируемые из-за рубежа, информировать о своих владельцах Федеральную комиссию связи США и свою аудиторию во время вещания.
У организаций по защите свободы прессы вроде CPJ неоднозначное мнение насчёт FARA, который с одной стороны представляет угрозу для журналистов, а с другой может стать источником такой важной информации, как, например, источники финансирования СМИ, и помочь пролить свет на те или иные события.
Дэниел Шуман, который выступает за прозрачность и занимается вопросами стратегии в прогрессивной общественной организации Demand Progress, считает, что в свете успешных попыток иностранных государств повлиять на выборы в США активное применение положений FARA особенно необходимо.
За регистрацию отдельных СМИ в соответствии с FARA выступает и ряд защитников прав человека. Старший аналитик Freedom House Сара Кук изучает действия компартии Китая в сфере непрямого применения цензуры и связывает их с ростом китайской госпропаганды в США. В мае прошлого года, задолго до истории с Россией, Кук выступала в конгрессе и призывала зарегистрировать китайское государственное СМИ в качестве иностранного агента, сказав, что оно скрывает свои источники финансирования не без причины, и, узнав об этом, аудитория может изменить своё мнение.
Но нужно ли применять те же меры по отношению к журналистам в ньюзруме (даже если они поддерживают позицию другого государства), как и к лоббистским компаниям, которым платят по 25 тыс. долл. в месяц за продвижение интересов иностранных акторов? Даже RT дали Emmy за правдивое освещение движения «Захвати Уолл-стрит» (Occupy Wall Street) прямо с места событий. Активное применение FARA в отношении СМИ напоминает поиски козла отпущения в ситуации, когда всем хочется обвинить в наших политических проблемах иностранцев. Такой страх понятен, но не нужно делать мишенью сотрудников СМИ, существующих за счёт иностранного государства.
Кроме того, это ведёт к тому, что, например, Россия, Венгрия, Украина и Израиль законодательно обязали иностранные общественные организации регистрироваться в госорганах, объяснив это существованием FARA.
В 2012 году Россия приняла свою версию FARA к возмущению ряда либеральных комментаторов, которые настаивали, что в США в соответствии с FARA регистрируют не журналистов или общественные организации, а лоббистов. Главный редактор Counterpoint Мария Липман тоже придерживалась этой точки зрения, но «регистрация RT в качестве иностранного агента доказала несостоятельность наших аргументов». В качестве ответной меры Россия уже объявила иностранными агентами девять американских СМИ.
Авторы: AlexandraEllerbeckи AviAsher-Shapiro
Дата публикации 11 июня 2018 года
